2018年5月16日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號），《通知》是目前第一個從國家層面對行政規范性文件的概念、制定程序、監督管理作出全面、系統規定的文件，也是從源頭上規范行政管理和執法依據的重要措施，行政規范性文件制發和管理將有望全面納入法治化軌道，這對于現階段的依法治國具有十分重要的意義，值得關注學習。這里摘選出其中的關鍵提法，并發表一些看法。
行政規范性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。
近年來，各地區、各部門不斷加強行政規范性文件制定和監督管理工作，取得了一定成效，但亂發文、出臺“奇葩”文件的現象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了政府公信力。《通知》給出了規范性文件制定和監督管理工作應遵循的基本方向。
嚴禁越權發文
堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定權限履行職責。不得規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利。不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件等。
嚴控發文數量
凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重復發文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。
嚴格制發程序
行政規范性文件必須嚴格依照法定程序制發，重要的行政規范性文件要嚴格執行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序。
認真評估論證
起草行政規范性文件，要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。對專業性、技術性較強的行政規范性文件，要組織相關領域專家進行論證。評估論證結論要在文件起草說明中寫明，作為制發文件的重要依據。
廣泛征求意見
除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，要向社會公開征求意見。起草部門可以通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調整的，起草部門要深入調查研究，采取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時要說明理由。
嚴格審核把關
起草部門要及時將送審稿及有關材料報送制定機關的辦公機構和負責合法性審核的部門，并保證材料的完備性和規范性。制定機關的辦公機構要對起草部門是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛征求意見等進行審核。制定機關負責合法性審核的部門要對文件的制定主體、程序、有關內容等是否符合法律、法規和規章的規定，及時進行合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議。
堅持集體審議
制定行政規范性文件要實行集體研究討論制度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策。地方各級人民政府制定的行政規范性文件要經本級政府常務會議或者全體會議審議決定，政府部門制定的行政規范性文件要經本部門辦公會議審議決定。
及時公開發布
行政規范性文件經審議通過或批準后，由制定機關統一登記、統一編號、統一印發，并及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發布，
2、讓制度能夠快速響應創新
《通知》的發布，有兩方面的價值。
一方面，《通知》將遏制紅頭文件的任性，將“紅頭文件”也納入到法治化規范化的軌道。更為重要的是，讓規范性文件規范化，有利于現有的確定性制度條件下，接納新興領域創新，讓制度能夠對創新快速響應。
改革開放以來，中國經濟的發展舉世矚目。而與此同時，則是相應的制度構建的過程。改革從來都是走在制度的邊緣。中國特色社會主義新時代仍然要繼續深化改革，擴大開放，這都需要制度的變革與新時代相匹配。制度變革過程中，制度和規則通過法律、法規、地方法規和部門規章等確立，同時還包含標準、規范等方面的約束。
目前，經常能夠聽到國家的立法資源不足這樣的說法，行業中的很多法律法規、部門規章在遞交到曾經的國務院法制辦的時候，排隊都排不上，修改就更加遙遙無期，這是行業制度變革的巨大掣肘。
2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合。這將有利于支撐相關法律法規和部門規章的制修訂。既然新時期國家對依法治國的要求很高，就需要配置更多的資源在此領域，不能讓其成為依法治國的約束。
另一方面，由于經濟社會面臨前所未有的變革時期，新技術新模式層出不窮，具有市場影響力的創新會對現有制度框架產生作用，進而影響到相關利益主體。新生力量與傳統力量的博弈結果，需要用一些相對固定的規則確立下來。這時候，通過規范性文件確立相關的利益關系，就是最為可能的途徑。
由于新技術來得太快，對經濟社會的影響有時候很大，很多時候還具有巨大的社會影響力，并對政府公信力產生影響，比如網約車前前后后的制定過程。因此，需要程序相對簡單并能產生實效的規則，在問題的初發期給予恰當的約束。雖然“讓子彈飛”是政府對待新生力量應有的態度，但是新技術新模式在現今全球資本的驅動下和大眾的推波助瀾下，來得比想象中快得多，并對現有的企業和人民大眾產生了巨大的影響。網約車在資本驅動下的快速成長，已經造成了對廣大出租車司機的就業以及對人民的日常出行產生不可忽略的負面作用。讓其遵循市場博弈的緩慢進程，有可能釀成難以收拾的殘局。
這時，就需要規范性文件發揮作用，短期內對新生事物所產生的利益格局以新的評判和認定，以推動行業穩定健康發展。等到這些具有初步力量的新興主體的力量不斷發展壯大，形成了新的利益格局，可能那時候就需要在法律法規和部門規章中進一步確立。從這樣的視角思考，推動規范性文件的合理合規制定，對于中國構建“創新型國家”具有深遠意義。
請問，您作為水運從業者，是否遇到過奇葩的紅頭文件？如果您是水運物流平臺的創新創業者，您是否對規范性文件有需求？
本文由“港口網www.waiwailv.cn”特約交通運輸部水運科學研究院謝燮獨家提供
